СУБЪЕКТИВНО
Начало в №5
Конечно, население чует не только нутром, но и кошельком, что с расплодившимися министерствами и прочими конторами государства творится нечто неладное. Это подтверждает уникальное исследование радио «Бизнес FM» и других деловых СМИ, опросивших почти 238 тыс. человек. Минздраву доверяют только 1,4% респондентов, Минэку – 1,8%, Минобразования – 2,2%, Минфину – 2,3%. А государству в целом доверяют лишь 21% опрошенных.
Кроме субъективных ощущений людей есть объективные оценки сегодняшнего устройства государства. В октябре ВЦИОМ и дискуссионный клуб «Валдай» представили индекс готовности к будущему стран «большой двадцатки». Было выделено десять ключевых сфер, которые вряд ли сильно изменятся за 15 лет. Это экономика, технологии, образование, наука, культура и коммуникации, общество, ресурсы и экология, система управления, суверенитет и безопасность, а также международное влияние. Россия заняла лишь 12-е место, а первые три – Германия, США и Великобритания. Лучше ситуация у нас только с безопасностью (6-е место), а совсем плохо в экономике, ресурсах и экологии (19-е место из 20). «Результаты индекса, – комментирует директор ВЦИОМа Валерий Федоров, – должны нанести большой удар по нашей успокоенности и благодушно расслабленному состоянию. Нам надо бежать вперед, а не ползти».
Что предлагает Центр стратегических разработок (ЦСР) во главе с Алексеем Кудриным в докладе, представленном в начале февраля? Детали реформы держат в секрете, так что публика обсуждает общие идеи. На первом месте – сокращение госсектора в экономике. Включающий эти меры план по развитию конкуренции в конце декабря подписал президент Путин. Однако подобные планы бывали и прежде, но госсектор только распухал, а частный стагнировал. Так что утверждение очередного плана еще ни о чем не говорит.
Далее авторы доклада ЦСР предлагают концентрироваться на трех ключевых приоритетах: технологическое развитие, достойная жизнь всего населения и инвестиции в человеческий капитал, а также новое госуправление. Именно их успешная реализация, по расчетам экспертов, даст наибольший вклад в экономику и будет вовлекать россиян в оздоровление общества.
По части госуправления реформаторы надеются еще и создать чиновников с новыми ценностями, сократив при этом их количество на треть. Правильные методы изменений «позволят достичь характерного для развитых стран открытого доступа к общественным благам в горизонте 2024–2035 годов». Ну а годовые затраты госуправления на одного россиянина сократятся не менее чем на 40%: с сегодняшних 2844 руб. до 1990 руб.
За реализацию стратегических приоритетов министры будут нести «повышенную политическую и административную ответственность» вплоть до увольнения. Однако критики справедливо замечают: от этой ответственности и прежде министров никто не освобождал, но что-то за провалы исполнения стратегий никого не уволили. «Как министрам действовать, – рассуждает проректор Академии труда и социальных отношений Александр Сафонов, – если, к примеру, поручения президента отвлекают от исполнения стратегий или, того хуже, им противоречат?» Причем нагрузка эта нешуточная. В прошлом году чиновникам в среднем приходилось выполнять по семь поручений от президента и еще по 19 – от премьера и вице-премьеров. И не за месяц или неделю, а в день! Так при ближайшем рассмотрении выглядит режим ручного управления страной.
Вот как комментирует ситуацию старинный мой товарищ, профессор Евгений Кибалов из Института экономики СО РАН: «Много лет назад был сформулирован так называемый закон Грешэма. Он разъясняет, почему бюрократия, занятая текущими делами и меркантильными интересами, всегда будет давить коллег, отвечающих за стратегическое планирование. На Западе это давно поняли, и стратегическое планирование сделали мэйнстримом».
По словам профессора Кибалова, чиновники-оперативники не любят чиновников-стратегов не только за то, что те, будучи, как правило, приближенными к императору, урезают куски, падающие оперативникам сверху. «Дело в том, что стратегическое планирование существует не для "птички", а для следования ему в скользящем режиме. Но это дополнительная нагрузка на оперативников без приплаты. Вот и получается, что у нас на закон о стратегическом планировании можно чихать, а за бугром не забалуешь. Выгонят, и будешь прозябать на пособии. А мы все тасуем бухгалтерские макроданные и ждем, что когда-то и кто-то это прочитает, уверует и все наладит. Вот чем занимается наша экономическая наука в лице своих не самых плохих представителей», – заключает Евгений Кибалов.
Как рекомендуется примирить оперативку со стратегией? ЦСР, как, впрочем, и Столыпинский клуб бизнес-омбудсмена Бориса Титова, предлагает создать штаб реформ. Выделяется два уровня госпрограмм. Первый управляет стратегическими изменениями в масштабах страны во главе с чиновником в ранге вице-премьера. А сам штаб напрямую подчиняется президенту страны. Здесь будут согласовывать показатели госпрограмм, отслеживать достижение ключевых показателей эффективности и публичную отчетность. Число стратегий следует сократить до четырех: национальной безопасности, научно-технологического, пространственного и социально- экономического развития. И как минимум три года не плодить новые.
Второй блок должен обеспечить декомпозицию госпрограмм и стратегий. То есть разбить их на более простые задачи, но связанные друг с другом. Это позволяет идти к конечным результатам шаг за шагом, не отклоняясь от маршрута. Есть, правда, одно «но»: ручное управление экономикой и обществом желательно свести к минимуму. Но где гарантии?
Ну, хорошо, предположим, что стратегии с госпрограммами расселили по двум блокам. Однако эксперты того же ЦСР в этих критически важных для страны документах усматривают червоточины: они противоречивы, не всегда конкретны, а потому и плохо поддаются исполнению. Это хорошо показали новосибирские профессора Кибалов и Кин на примере провальной реформы РЖД, о чем я недавно писал.
Откуда червоточины в госпрограммах – это показала недавняя проверка Счетной палаты. Министерства и ведомства сплошь и рядом заказывают разработку подобных документов сторонним организациям. К примеру, Минэнерго заплатило за эти услуги 2 млрд, Минпромторг – 2,9 млрд. А в целом за отчетный период на федеральном, региональном и муниципальном уровнях аудиторы выявили 1542 закупки работ и услуг, выполнение и оказание которых отнесено к полномочиям органов госвласти. То есть на сторону их исполнение передавать запрещает закон. Кроме того, чревата такая практика конфликтом интересов, который проявился, например, в цепочке подрядчиков и соисполнителей, составлявших справочники лучших технологий для Газпрома. А это пахнет коррупцией.
Причем Минэнерго, и не только оно, активно заказывало стратегические документы иностранным компаниям, что «не может соответствовать национальным интересам Российской Федерации». В СП заключили, что такая практика «носит не эпизодический, а системный характер…» Независимые эксперты деликатно говорят: проблема связана с низкой квалификацией чиновников.
Понятное дело, бюрократов следует учить, и такие меры уже принимаются. Правда, сразу обнаружился дефицит учителей, а те, что имеются, не всегда владеют знаниями по части современных технологий управления институтами государства. Словом, не лишне учить и учителей, что не всегда возможно в России. И вот что поразительно: институты социально-экономического профиля Академии наук, как заявил РБК на прошлой неделе Александр Сергеев, президент РАН, в этой работе не задействованы. Это что: недосмотр или умысел ФАНО? Да и сама учеба пока не дает ожидаемых результатов. Прослушав курсы, чиновники возвращаются в привычную атмосферу, где подчиненные, коллеги и начальники знать не желают про новые знания. Следовательно, переучивать нужно всю конторскую вертикаль.
Еще ЦСР предлагает создать Федеральное кадровое агентство и перейти к смешанной модели государственной гражданской службы из трех ступеней: срочные контракты, «карьерные» гражданские службы и высший административный корпус. «Похожая модель хорошо и давно зарекомендовала себя в Германии, США и других странах. А в России её не могут реализовать с 90-х годов», – скептичен Сафонов.
Отдельный блок посвящен «ценностям чиновников нового типа»: инициативность, добросовестность и ориентация на граждан. Поддерживать образ чиновника с новыми ценностями нужно рекламой, сказано в докладе ЦСР. Кроме того, необходимо внедрить «коммуникационную платформу государственной службы», которая будет копить актуальную информацию об изменениях в системе, нужную чиновникам всех уровней.
– Не очень понятно, какой информацией должны обмениваться чиновники, – комментирует Сафонов. – Опыт в основном передается, когда один чиновник обучает другого вместе с частью бюрократических привычек. А от них лучше бы избавляться, поскольку обществу один вред.
Разработка ЦСР в принципе не отрицает влияния политических институтов на государеву службу, но к идее управления бюрократией политическими методами разработчики равнодушны. Так, Госдума в докладе почти не упоминается. Она рассматривается скорее в контексте "учета мнения заинтересованных групп", нежели как полноценный институт демократии.
Ну и, разумеется, полным ходом будет внедряться цифровизация: с нынешних 5–10 до 50%. В этом случае действия бюрократии всех уровней станут доступнее населению. И, как полагают в ЦСР, доля россиян, «считающих, что они в полной или в значительной мере несут ответственность за происходящее в стране», увеличится с 11 до 40%.
Гладко было на бумаге, но автоматически, да еще в одночасье такая ответственность у населения не появится. Об этом говорит исследование, которое ЦСР заказывал ФОМ. Лишь 24% опрошенных не просто ждут перемен «снизу», но готовы активно в них участвовать. Это в основном жители крупных городов до 45 лет. Еще 47% к переменам относятся осторожно, ратуя за инициативу только «сверху». В этой группе в основном селяне старше 60 лет со средним доходом. И еще 28%, осознавая неизбежность перемен, к любым из них отнеслись с опаской: не было бы хуже. Это жители средних городов 45-60 лет с низким доходом.
Любопытно, что даже причастные к разработке реформ специалисты комментируют результаты исследования по-разному. Так, эксперт ЦСР Михаил Комин говорит, что более 70% населения, так или иначе поддерживающего реформы, «это, безусловно, цифры, вселяющие оптимизм».
Но вот социолог Денис Соколов из РАНХиГС, руководитель исследовательского центра RAMCOM говорит, что ни в России, ни в других поставторитарных странах нет социальной группы, которая хочет и может взять на себя ответственность за реформы.
Между тем в мире используют специальные переходные институты, с помощью которых население постепенно привлекают к реформам. Об этом – в следующий раз.
Игорь ОГНЕВ
