Раздаёт модель бюджетного федерализма
Последние колонки я посвятил налогам и финансам. И не собирался в ближайшее время возвращаться к этой теме. Но человек предполагает, а жизнь пишет свои сценарии.
В конце июля я рикошетом прикоснулся к выборам губернатора Курганской области. Положение там не просто плохое – аховое: регион, и прежде всего – его экономика, получил пробоину ниже ватерлинии. И вот я читаю в программах двух кандидатов: мы, дескать, поднимем промышленность, сельское хозяйство, и люди заживут припеваючи. Но в нашей стране и во времена СССР экономические успехи территории отнюдь не гарантировали рост благосостояния трудящихся, а сегодня – тем паче.
Для начала приведу несколько фактов. Вклад Сибири в общероссийскую добычу и экспорт нефти, газа и угля в 2010 г. был равен соответственно 2/3, 89 и 87 процентам. Но официальная статистика оценила её долю экспорта лишь в 22%, а главного добытчика углеводородов, Югры, – и вовсе в 5,8%! Зато доля Москвы, где эти ископаемые не ночевали, зашкалила за 47%. Может, передергивание коснулось только энергоресурсов? Увы, истинную долю Сибири по промышленному экспорту, а также бюджетным доходам, официальная статистика занижает в 1,8-2,3 раза.
Вся фискальная масса, утекающая из сибирских регионов в федеральный бюджет, поражает воображение: она в 10,8 раза больше всех трансфертов и прочих поступлений из центра в регионы. Понятно, что ни о каком маломальском бюджетном выравнивании на душу населения, ради чего якобы придумана вся конструкция модели, нечего и мечтать. Расчеты экономистов СО РАН показывают: среднедушевые доходы сибиряков в 2010 г. оказались на 9% меньше, чем по стране в среднем. Ну а до Москвы и вовсе как до Луны: в 2,6 раза меньше. «Такое переключение финансовых потоков, – пишет Л.А. Безруков, доктор географических наук из Иркутска, – принося громадный выигрыш Москве и Санкт-Петербургу, ведет к усилению политической и экономической зависимости сибирских регионов от центра, делает невозможным подъем уровня жизни населения… Сибирь продолжает оставаться ресурсно-сырьевым полуколониальным придатком центра, не имеющим достаточных возможностей и стимулов для саморазвития».
Надо сказать, что такая ситуация возникла не вчера. Хотя в Советском Союзе лозунг «Всё во имя человека, всё для блага человека!» красовался чуть не на каждом заборе, однако споры о том, что первично – производство для территории или наоборот, – не стихали до кончины прежнего режима. На самом деле с появлением очередной стройки века осчастливленная территория, а главное – «человеки» превращались во вспомогательные факторы. И получали они от новых гигантов индустрии не больше того, что требовалось для бесперебойной работы.
Этот сюжет прямо связан с другим: как управлять индустрией? Через министерства или некие территориальные органы? В 20-30-е годы прошлого века, пока хозяйство страны не было столь огромным и не угас революционный пыл: «мы всё могём!» – худо-бедно работала почти военная дисциплина. Однако в 50-х набравшая силу отраслевая бюрократия, во-первых, стала все заметнее сопротивляться давлению сверху, а во-вторых, сама соткала жуткую паутину, в которой ценные оперативные указания либо подолгу блуждали, либо вовсе не попадали по назначению. К тому же отрасли отчаянно бодались между собой за ресурсы, распределяемые партией и правительством.
И в 1957 г. взамен отраслевых министерств создали территориальные совнархозы. Однако они прожили до 1967 г. и пали смертью храбрых, обвиненные в местничестве. Но дискуссии о том, какая модель эффективнее, не стихают до сих пор. А вот в мире не спорят, исходят из целесообразности. Например, некоторые экономисты утверждают, что Китай реализовал похожую на нашу совнархозную модель территориального управления, и это стало одним из ключевых факторов успешных реформ. В странах с федеральным устройством (США, Канада) роль государства в судьбах нефтегазовых территорий велика. Тем более в северных районах. Но там, в отличие от России, его, государства, функции переданы регионам. А они, в свою очередь, прямо зависят от населения и заботятся о его благе. За центром же остаются ключевые законодательные функции, а также миссия арбитра.
Но Россия упорно ищет свои, не ведомые лучшей мировой практике, пути. Я выше привел факты по Югре, однако такие же передергивания экономических показателей ярко заметны, например, и по Иркутской области. Экономисты и географы СО РАН выявили, что официальная статистика как минимум треть продукции только нефтепереработки и алюминиевой промышленности не записывает на счет региона, а это – десятки миллиардов рублей. Нет ничего удивительного в том, что бюджет области, теряя значительную долю налогов и платежей, стал дотационным.
Понятно, что финансы регионов утекают в центр не сами по себе. Например, федеральный центр вот уже несколько лет поощряет консолидацию крупного бизнеса. Может, потому, что равноудалёнными предпринимателями так легче управлять? Причем как-то само собой получается, что штабы корпораций устремляются в две столицы. Именно по этой причине Москва экспортирует почти половину углеводородов страны, а не Югра.
Параллельно этому процессу с начала «нулевых» сворачивалось добровольное межрегиональное сотрудничество, функции которого перехватили, а потом придушили аппараты федеральных округов. А всё это шло под аккомпанемент куплетов об активизации общества и усилении его контроля за бюрократией. К примеру, лет десять назад исчез принцип «двух ключей» в управлении недропользованием: надо ли пояснять, что один «ключ» отобрали у регионов?! Словом, корпорации оказались некоронованными королями регионов, а их власти – робкими попрошайками. Так, финансовая заначка «Сургутнефтегаза» почти в 1,5 раза превышает годовой объем всех инвестиций в Ханты-Мансийский округ. И компания не раскрывает, какие активы покупает и какие вклады делает, хотя, справедливости ради, надо сказать, что занимается «социалкой» на территориях своей деятельности. «Газпром» действует еще высокомернее: например, игнорирует вариант транспорта газа из месторождений Иркутской области и Красноярского края на восток, при котором можно обеспечить топливом местных потребителей южнее Байкала. Но трубу монополия прокладывает севернее озера.
Исследователи отмечают, что помыкать регионами тому же «Газпрому» позволяет трансфертное ценообразование. Например, прокачивая газ по своим магистральным трубопроводам (других-то нет!), монополия платит сама себе. И тарифы устанавливает такие, что прибыль дочерней компании минимизируется. А значит, и налог на прибыль, 90% которого должно оставаться в бюджете региона, просто-напросто сводится к нулю. Подобных хитростей у корпораций – пруд пруди… Для них не существует дилемма: производство для территории или наоборот.
Нынешняя модель наполнения федерального бюджета, почему-то названная федеративной, даже в малой степени не отвечает сути термина. Странная конструкция этой модели направляет деньги, заработанные сибирскими предприятиями, в такие причудливые русла, что они, минуя бюджеты регионов, прямиком распределяются между бюджетами страны, Москвы, С.-Петербурга и финансово-промышленными группами, контролирующими предприятия на местах. Последствия многолетних трудов этой модели в журнале «ЭКО» осторожно описывает Е.А. Коломак, доктор экономических наук из Института экономики СО РАН: «Положительная связь между экономическим ростом и благосостоянием населения территорий не выявлена». Не нужно думать, что подобные работы – взгляд в нечто. Свое исследование тот же профессор Коломак выполнил при поддержке программы президиума Академии наук и гранта Президента РФ и выявил весьма парадоксальную картину. Оказывается, самые медленные в смысле экономического роста регионы имеют уровень благосостояния населения по крайней мере не ниже самых «быстрых»! Ну и ради чего стараться тем же губернаторам? Один из авторов «ЭКО» цитирует высокопоставленного чиновника Минфина: «нет смысла вкладывать деньги и строить бассейны в северных округах, где через 50 лет кончится нефть и газ, и никто всё равно жить там не будет». И пусть двухмиллионное население Ямала и Югры не обольщается, комментирует ученый, его участь решена в высоких минфиновских кабинетах.
Мой старинный знакомый В. Шмат из Института экономики СО РАН, глубочайший знаток топливно-энергетического комплекса, делает однозначный вывод: самодостаточность регионов никак не вписывается в систему ручного управления страной. Но без этой самодостаточности трудно рассчитывать на то, что регионы станут активно развиваться. Чрезмерная зависимость от центра побуждает их под любым предлогом выпрашивать или выбивать из Москвы дополнительные финансы под местные проекты. Но это – тупиковый путь и для самих регионов, и для страны в целом, заключает ученый.
Вот что на самом деле стоит за предвыборными обещаниями кандидатов в губернаторы Курганской области повысить благосостояние людей, развивая экономику. Я беседовал с одним из них. Выяснилось, что человек понимает, на что идет, но верит: центр пойдет на экзотические меры, например, введет чрезвычайное управление областью и даст деньги. Дай-то Бог, хотя есть шанс и последних лишиться.
Однако здесь вырисовывается еще один сюжет: а действительно ли эффективна промышленность Сибири? Напомню, лет десять назад вышла книга «Почему Россия не Америка?». Автор утверждал, будто из-за географических и климатических условий россияне обречены прозябать чуть ли не в бедности.
Но об этом – в следующий раз.
