Подайте муниципалу…источники доходов
Окончание. Начало в №№ 191, 196.
В прошлых колонках мы разбирались с тем, что происходит в экономике страны – выяснилось: не хватает денег, прежде всего, «длинных». А потому инвестиционных проектов, в сравнении с прошлым годом, уменьшилось вдвое. Не сходятся концы с концами и в проекте федерального бюджета на три ближайшие года. Под угрозой оказалось выполнение социальных программ.
Однако Минфин нашел мудрое решение: федеральный бюджет профинансирует здравоохранение лишь на 15%. При этом доля расходов этой сферы с 4,6% сокращается до 3,2% валового внутреннего продукта (ВВП). Однако министр финансов Антон Силуанов надеется компенсировать разрыв выплатами системы обязательного медицинского страхования. Чуть больше в сравнении со здравоохранением – на 19% – профинансирует федеральный бюджет образование.
Остальная нагрузка финансирования этих двух социальных направлений ляжет на регионы. Потянут ли они? У Минфина сомнений нет. Заместитель министра ведомства Леонид Горнин заявил, что, «по их данным, в целом за шесть последних лет доходы местных бюджетов выросли почти в два раза — с 1,5 трлн до 3 трлн руб».
Кроме того, федеральным бюджетом на трехлетку предусмотрены дотации для сбалансированности региональных бюджетов: соответственно 100 млрд, 133 млрд и 135 млрд руб. Из них 100 млрд руб. ежегодно планируется направлять на реализацию президентских указов, а по 60 млрд – на частичную компенсацию повышения зарплаты бюджетников. «Плюс мы наблюдаем неплохую динамику роста собственных доходов субъектов. По нашим оценкам, он составит около 15,5%. Это также позволит решить проблему», – добавил г-н Горнин. К тому же, говорят в Минфине, проектом бюджета предусмотрено 75 млрд руб. на кредиты регионам.
Сотни миллиардов, которыми жонглируют руководители Минфина, запросто могут заморочить головы простым читателям. Однако эксперты на эти уловки не поддаются. Например, директор направления «Региональные и муниципальные финансы» S&P Борис Копейкин пессимистичен. Он считает, что этих денег Минфина в лучшем случае хватит на финансирование лишь четверти дополнительных расходов регионов.
Даже если и правда, что доходы регионов за последние шесть лет удвоились, но расходы-то росли куда быстрее. В итоге дефицит бюджетов даже крупнейших регионов огромен. Вот данные за 2012 г.: Москва – 252,6 млрд, Санкт-Петербург – 51,9 млрд, Свердловская область – 14,5 млрд рублей и т. д. С учетом новых нагрузок «дефицит региональных бюджетов может вырасти до 0,5–0,8% ВВП, – считает Андрей Клепач, заместитель главы Минэкономразвития. – Это остро ставит вопрос о расширении собственной доходной базы регионов».
Беда в том, что эта база, по мнению экспертов, будет не расширяться, а сжиматься. «Мы ждали, что налог на прибыль, который составляет 30% поступлений в местные бюджеты, станет расти быстрее инфляции, однако информация об уже собранных налогах говорит, что реально этот источник сокращается», – говорит г-н Копейкин. В итоге, хотя средние показатели неплохие, «мы понимаем, – заключает эксперт, –что в скором времени более чем половине регионов текущих доходов не будет хватать на текущие расходы».
Может, в S&P ошибаются или его методики расходятся с российскими? Однако риски исполнения региональных бюджетов видят и в Российской академии народного хозяйства и госслужбы. «Если мировая конъюнктура станет хуже, дефицит субнациональных бюджетов может еще более увеличиться, что потребует значительно больших объемов дополнительной финансовой помощи регионам со стороны федерального центра», – пишут эксперты академии в комментариях к основным направлениям бюджетной политики на 2013–2015 годы.
В итоге половина регионов не найдет денег даже на зарплаты. Еще больше отягощает ситуацию так и не проясненная концепция пенсионной реформы. Вице-премьер по социальным вопросам Ольга Голодец считает, что для нормального обеспечения досрочных пенсий нужно вычитать из зарплаты претендентов дополнительно не 2,4%, а 15,9%. Сегодня число досрочников достигает трети всех работающих. А многократное увеличение вычетов из зарплаты означает, что отчисления от доходов физических лиц в региональные бюджеты сократятся, урезав и без того скупые поступления.
Оксана Дмитриева, член комитета Госдумы РФ по бюджету и налогам, напоминает о другой хронической проблеме: «Индексация ежемесячных денежных выплат участникам и инвалидам ВОВ, инвалидам I,II,III степеней, детям-инвалидам и инвалидам детства, ветеранам труда и т.д. за 2011-2012 годы составила 12,3%, а фактическая инфляция за эти годы превысила 16%. А как же с «социальной направленностью» бюджета?
«Ощущение такое, что если не случится чуда с нефтяными ценами или Федерация не изменит своей политики по делегированию расходов регионам без предоставления существенной помощи, проблемы будут у многих», – резюмируют в S&P. Похоже, чуда не будет, а значит, в следующем году правительство может столкнуться с дефолтом российских регионов, хотя глава Минфина Антон Силуанов в начале октября утверждал, что такого риска нет. Но вот данные самого же Минфина: к началу этого года государственный долг субъектов составлял 1,171 трлн руб., а в 19 регионах он был выше доходов на 50%. К концу года госдолг регионов вырастет минимум в полтора раза, считают эксперты.
«В следующие несколько лет муниципалитеты будут вынуждены активно занимать, им нужно будет привлекать все больше средств с рынка», – говорит Борис Копейкин из S&P. Причем темпы заимствований начнут расти: если в 2012 г. регионы займут 500 млрд, то в 2013 г. – не менее 700 млрд руб. И это – только на текущие расходы. А чтобы инвестировать в экономику на муниципальном уровне, нужен рынок местных облигаций. У нас и здесь огромное белое пятно. Если в США муниципальные бумаги составляют примерно 26% ВВП, то у нас 0,6%. И власти ничего не делают, чтобы этот рынок у нас развернулся. Он и не появится, если чиновники не вовлекут в этот процесс общество. Однако чтобы люди покупали облигации, они должны доверять местной власти, но и с этим у нас большие проблемы. Вот и бродим по замкнутому кругу…
Словом, в муниципалитетах царит полная неразбериха. Фундаментальная проблема – дисбаланс между доходными источниками и расходными полномочиями. «Сначала регионам передают обязательства, а уже потом средства для их финансирования, –комментирует профессор Высшей школы экономики Алексей Скопин. – Если так будет продолжаться, долги регионов будут только расти. К сожалению, до сих пор не решен вопрос по налогу на недвижимость и земельному налогу. Это единственный способ решить проблему с доходами муниципалитетов», – уверен эксперт. А, кроме того, муниципалитеты содержат крайне изношенную инфраструктуру. Есть масса предложений, в основном – исполнительной власти, какие источники доходов закрепить за местной казной. Однако эксперты посчитали: если даже принять все эти щедроты, доходы муниципалитетов увеличатся лишь на 6%. Не густо! Скупость авторов предложений понятна: очень хочется рулить финансовыми потоками самим, а не отдавать столь выгодное дело в чужие руки.
Напомню: реформа местного самоуправления ни шатко ни валко ковыляет с 2003 г. Тогда в РФ появились городские округа и муниципальные районы, а внутри последних – городские и сельские поселения. Завершить реформу планировали в 2006–2008 годах, однако она не окончена до сих пор. В частности, в некоторых регионах все еще не утверждены границы муниципальных образований и не разграничено имущество в собственности муниципалитетов разного уровня. Из-за этого введение отдельных норм законодательства отложено на 2015 г.
После проведенной в 2004–2005 годах централизации многих налогов доля муниципалитетов в национальном бюджете России сократилась с более чем 30% в 2004–2008 годах до менее 18% в 2011 г. Выросла их зависимость от межбюджетных трансфертов: с 2000 г. их доля в доходах местных бюджетов удвоилась. Сбалансировать свои финансы в 2011 г. местные бюджеты смогли лишь за счет межбюджетных трансфертов размером вполовину их доходов. Тем не менее разница в бюджетной обеспеченности муниципалитетов остается высокой и после ее выравнивания. Даже Минфин признает, что дефицит муниципальных бюджетов вырастет в 2012 г. до 200 млрд рублей. Это в 14(!) раз больше, чем в 2011 г.
В итоге социальная программа до 2018 г. бледнеет на глазах. По графику финансирование образования и здравоохранения должно нарастать: с 260 млрд руб. в 2013 г. до 1,5 трлн руб. в 2018 г. За счет этого обещано к концу периода поднять заработок преподавателей вузов, научных сотрудников и врачей до 200% региональной зарплаты. Однако проект федерального бюджета пока что предусматривает сокращение расходов на эти цели, и как-то не верится, что региональные бюджеты помогут центру. Скорее всего, в 2013 г. бюджетникам повысят зарплату не до средней в регионах, как обещано, а лишь на 6%. Пока что так…
