СУБЪЕКТИВНО
ОСТАЛИСЬ ОТ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА РОССИИ
В прошлом номере «ТП» я писал о маяте с исполнением майских указов президента Путина. Недавно в Центре макроэкономических исследований Сбербанка подсчитали, что на их выполнение только по социалке ушло за 4 года 5,1 трлн руб. А поскольку денег регионам на это никто не давал, их финансы запели романсы.
К началу 2016 г. долги подскочили вдвое, до 2,318 трлн, что составило 36,5% от собственных доходов. «Мы видим в регионах некоторое сокращение расходов, связанных с дорожным строительством, развитием инженерных сооружений, снятием инфраструктурных ограничений», – говорит замминистра финансов Леонид Горнин. Очень обтекаемо! Если конкретнее: инвестиции по этим направлениям заморожены на уровне 2012 г. Правда, не указы спровоцировали ситуацию – они её до предела обострили. И Москва притормозила исполнение указов на 2016 год. В большинстве регионов зарплаты бюджетников росли медленнее, сэкономлено на людях около 200 млрд. Но передышка очень похожа на припарки тяжелобольному. По данным Аналитического кредитного рейтингового агентства, у 20% самых богатых регионов уровень доходов почти в 7 раз выше, чем у 20% самых бедных. И хуже всего, что разрыв только растет.
Правительство пытается чинить прорехи: коммерческие кредиты частично заменили дешевыми бюджетными, но все надо возвращать. Параллельно падают зарплаты, а следом – подоходные налоги, наполняющие бюджеты субъектов. Оскудели социальные выплаты, нечем платить бюджетникам…
Сейчас в стране из 89 субъектов осталось только 14 доноров, самостоятельно справляющихся с социалкой. Даже Якутия с её золотом и алмазами перестала быть донором и живет подаяниями Москвы. В Чечне 90% бюджета – дотации. А ведь там своя нефть, и не просто нефть, а "белая", лучшая в мире, которую можно заливать в бензобак.
В России бюджеты трех уровней: федеральный, региональный и муниципальный. Но вся социалка финансируется муниципалитетами. По деньгам, говорят эксперты, три уровня соотносятся как 60:30:10, однако эти пропорции превратились в теоретические. Если в 2000 г. 40% доходов уходило в Москву, то сейчас некоторым регионам остаются крохи с федерального стола – около 20%. Недавно председатель СФ Валентина Матвиенко удивилась этим крохам, что странно. Ведь около года назад сенат принял специальную резолюцию о том, что ситуацию нужно менять! Однако перемен, видно, не дождаться.
Дальше – больше. В феврале на инвестиционном форуме в Сочи вице-премьер Дмитрий Козак признал серьезные проблемы с реализацией регионами какой-либо собственной финансовой политики. Даже своими доходами, не говоря уже о трансфертах, регионы сами не могут распорядиться – на 95% они фактически нормированы Москвой. По словам г-на Козака, возможно обсуждать их "подъем" на уровень Федерации. А за этим стоит ни много ни мало – кончина бюджетного федерализма, который и без того дышит на ладан. На круглом столе по этой теме, который прошел в Белом доме после Сочинского форума, г-н Козак признал, что в правительстве осознают тупик, в который в течение многих лет заходила и теперь попала окончательно сама концепция межбюджетных отношений.
Но вот вопрос: дальше-то что делать? Ведь множество субсидий центра, по сути, – это инструменты регулирования отраслей экономики. И если передавать их регионам, то Москве потребуются другие способы влияния. Какие? Здесь царствуют только разброд и шатания. Породили этот хаос два процесса, которые переплелись друг с другом. Один – неимоверно (за 70 процентов) выросшая доля государства в экономике. Госкорпорации не только придушили всякую конкуренцию, но еще и крутят-вертят своим родителем, как только вздумается. Аспект, прямо относящийся к теме: ни одно среднее или крупное предприятие не платит налоги в районные бюджеты; все они, за редким исключением, зарегистрированы либо в региональных центрах, либо в двух столицах (об офшорах умолчу). Мизер, перепадающий муниципалитетам, от нужды не избавит. По словам Владимира Климанова, директора Института реформирования общественных финансов, централизация на уровне региона даже более гипертрофирована, чем на уровне Федерации. И больше всех потеряли муниципалитеты.
Второй процесс – собственно централизация финансов регионов. Начало ему, по иронии, положил Алексей Кудрин в бытность министром финансов. Теперь он, готовя программу реформ, ратует за частичную децентрализацию бюджетных отношений. Увы, бывают ситуации, когда возврат заказан, пока не разрубят намертво затянутый узел. За прошедшие годы разные ведомства напринимали не просто уйму решений – хуже всего то, что очередные нередко противоречили предшествующим. Вот только один пример: система дотаций. Мало того, что их великое множество, но еще хуже, что дотациями невозможно выровнять бюджетную обеспеченность регионов до конца. Отсюда в разы пляшут зарплаты врачей, учителей, воспитателей детских садов. Во-вторых, система страдает серьезным дефектом: она напрочь убивает стимулы местной власти развивать экономику. Как только в регионе начинает что-то шевелиться и увеличивается налоговая база – сразу урезаются трансферты. А теперь оставшиеся доноры должны делиться с бедными регионами. Получается, иждивенец живет припеваючи по сравнению с теми, кто зарабатывает.
Между тем на кону стоят не просто большие, а колоссальные деньги. В 2016 г. трансферты центра составили 1,56 трлн. На 2017 г. запланировано перечисление 1,6 трлн. Дотации на сбалансированность бюджетов и на выравнивание бюджетной обеспеченности – около 700 млрд в год, субсидии – приплюсуйте около 400 млрд руб. В консолидированной бюджетной системе большая часть расходов формально (с учетом средств фонда обязательного медицинского страхования) контролируется именно регионами – примерно 11 трлн руб. в год. Сложите все эти деньги и получите чуть ли не годовой бюджет страны.
Дискуссия о перераспределении полномочий федерального центра и регионов идет уже давно. Полтора года назад президент поручил разобраться комиссии вице-премьера Дмитрия Козака. «Сегодня регионы накопили большие долги, в том числе перед банками, и не в состоянии обслужить их. Одна из причин долгов – неподтвержденные финансовые полномочия центра, которые за последние пять-семь лет переданы в регионы», – говорит сенатор Катанандов. Год назад рабочая группа Минфина, Минюста, Минэкономразвития, Счетной палаты, Госдумы и Совфеда начала инвентаризацию расходных полномочий субъектов. Однако никаких итогов пока нет, а субъекты к обсуждению почти не привлекают. По словам Сергея Валентея, руководителя центра федеративных отношений Института экономики РАН, сейчас у регионов 108 полномочий по 184-ФЗ, еще 59 приняты помимо этого закона, 20 полномочий передали по указам президента, 162 – постановлениями правительства и еще 118 – в связи с передачей полномочий органами местного самоуправления. Итого: 467. «Однако во время правительственного часа 15 июня 2016 года Дмитрий Козак заявил, что у регионов 620 полномочий. Это значит, что мы точно не знаем, сколько полномочий передано», – отметил Валентей.
С марта вступают в действие новые "Основы государственной политики регионального развития", утвержденные указом президента в январе. По словам Дмитрия Журавлева, гендиректора Института региональных проблем, в «Основах» предложены пять направлений развития, не вызывающих возражений. Но не сказано, как их реализовать. И нет ни слова о главном – об изменении межбюджетных отношений. Между тем тиски кризиса обостряют положение до предела. «Передача полномочий сама по себе, без финансов, – совершенно бессмысленная вещь, – считает политолог Андрей Колядин. – Помните историю про рынду, которую президент Путин в 2010 году послал в регион, где на нее не было денег? Значит, средств на пожарные полномочия Тверской области не выделили. Передача полномочий от центра регионам неизбежно увеличит различия по социальным и экономическим показателям. Чтобы сделать это правильно, нужны суперэффективные главы регионов, но где их взять? Без них эта частичная передача полномочий превратится в кашу, а регионы расслоятся по благополучию».
Страдания по сильным губернаторам во многом искусственные. Чтобы они появились везде, нужно просто реализовать положения Конституции страны – и больше ничего. Не обкладывать губернаторов заковыристыми рейтингами, число показателей в которых доходило до сотни. По мнению политолога Глеба Кузнецова, сложно представить, по какому признаку можно сравнить главу Еврейской автономной области и мэра Москвы. Гораздо проще и разумнее вернуться к нормальным демократическим выборам. Убрать, например, придуманные для нежелательных кандидатов баррикады из муниципальных фильтров и много еще чего. И тогда работу губернаторов со временем научатся оценивать жители регионов. Но, похоже, как раз этого Москва и опасается.
Теперь Госдума намерена ликвидировать муниципалитеты, сливая их в единые «городские округа» – соответствующие поправки внес в Закон «О местном самоуправлении» единоросс Михаил Терентьев. Эту операцию проделывали и раньше, но к законности всегда были претензии. Ведь главный уровень местного самоуправления – поселенческий. Районы (муниципалитет второго уровня) помогают небольшим поселениям исполнять полномочия, но власти в каждом из них избирались свои. В апреле конгресс муниципальных образований назвал квазигородские округа «угрозой подмены двухуровневой системы организации МСУ одноуровневой», которая не учитывает все особенности поселенческой жизни. Кто бы сомневался – подобные изменения законов согласуются с Администрацией президента. Да и большинство губернаторов охотно продлят вертикаль как можно ниже.
Прямые выборы глав областных центров сохранились только в восьми регионах. Скорее всего, так же будет обстоять дело и с городскими округами. Только к чему это приведет? Один вариант, как предчувствие, – провалившиеся в апреле выборы мэра Омска: за день до голосования последний из 23 кандидатов снял свою кандидатуру. Город прямую процедуру заменил выбором депутатов горсовета, поскольку в 2012 г. до избирательных участков дошло меньше 17% имевших право голоса. Омичи разуверились во власти, поскольку некогда цветущий город ветшает на глазах. Бюджет Омска в 2–2,5 раза меньше, чем у других сибирских миллионников. Крупные предприятия налоги платят Москве, а вслед за деньгами из Омска утекают и горожане. Население города тает на глазах. Не одного Омска – и других миллионников. Запущен опасный конвейер: безработные селяне перебираются в крупные города, а их жители – в Москву. Страна пустеет… Ну, а мэра Омска назначит центр. Вот так, незаметно, Россия оказалась на обломках федеративной модели.
Игорь ОГНЕВ
