Субъективно
«Если бы да кабы во рту росли грибы, то это был бы не рот, а целый огород». Эту поговорку можно было бы счесть одной из многочисленных шуток русского народа, если бы она, как часто бывает, не имела второго дна или, если угодно, подтекста. Там скрывается не шутка, а проблема безбилетника, как её называют экономисты.
Ну, в самом деле, только представьте себе, что не нужно добираться до какого-то дальнего леса, а эти грибы сами собой растут во рту, да еще и маринованные! Если спроецировать эту фантастику на общество, то обнаружится масса подобных ситуаций. «На наших улицах не было бы мусора, если бы каждый из нас…» «Если каждый из нас разберется в сути программ кандидатов в депутаты и в день выборов придет на избирательный участок…»
Словом, безбилетник, в трактовке экономистов – это человек, который пользуется выгодами, не оплачивая свою долю издержек, связанных с обеспечением этих выгод. И совсем не факт, что оплачивать нужно деньгами, разумеется, если ты – добропорядочный налогоплательщик. Достаточно самому не свинячить на пляже и во дворе или потратить время и мозги на то, чтобы разобраться с посулами кандидата в депутаты.
Двигаясь дальше, мы обнаружим, что безбилетники, не дав себе труда стукнуть палец о палец, пользуются общественными благами. А это оборона страны, пожарная охрана, полицейская служба, школьное образование, медицинское обслуживание и многое другое. Но мы часто убеждаемся, что по вине далеко не эффективных чиновников да и не идеального устройства государственной машины общественные блага достаются в равной мере далеко не всем. И здесь основная причина связана все с тем же безбилетником: люди по разным причинам сторонятся участвовать в самоуправлении своим домом, муниципалитетом и тем более – страной.
Проблема эта остра в России, но в странах, которые мы называем цивилизованными, дело обстоит несколько иначе. Об этом в свое время рассказал в журнале «ЭКО» исследователь экономической истории и мой давний знакомый Евгений Майбурд, давно живущий в США. Со времен первых поселенцев предоставление общественных благ там складывалось стихийно. Это было в полном смысле «живое творчество масс». Люди селились более или менее кучно, знакомились друг с другом, в салуне, например, обсуждали местные дела: что их объединяет, какие у них общие нужды, проблемы? Как обеспечить порядок? Решают, выбрать или нанять шерифа. Скидываются. Нужно учить детей? Нанимают учителя. Так возникало местное коммунальное обложение и основа общины. Когда поселение разрасталось, появлялись полиция и школа, возникали новые службы: пожарная охрана, поддержание дорог, уличное освещение и пр. Решения принимал общий сход или выборный орган самоуправления. Одновременно определяли, сколько нужно собрать денег и как распределить налоги. Принципиальный момент: налоги перечисляет не бухгалтерия, а сами люди, и потому они тщательно следят, как их кровные используются.
Жизнь упорядочивалась, увеличивались поселки, появились города, графства. Возникли более крупные административные единицы – штаты. Детали различались, но принцип везде был один: административно-территориальная система складывалась и развивалась снизу, а не по инициативе каких-то вышестоящих органов власти. Кстати, на первых порах этих органов не было, а позже они сами возникали, потому что нужда в них появлялась у общин.
Система развивалась без какого-либо общего плана. Различные общественные блага производились и предоставлялись в таких объемах и в рамках таких территорий, где в них больше всего нуждались люди и где они были эффективнее. Скажем, шериф мог быть свой в каждом поселении, школа – одна на две-три общины, а суд – один на все графство. Организация регулярной полиции была не под силу общине, и со временем эти услуги стали обязанностью графств. Поэтому границы полицейских округов могут не совпадать с границами образовательных, а последние – с границами транспортных. Алексис де Токвиль, социолог и министр иностранных дел Франции, получивший широчайшую известность своей книгой «Демократия в Америке», пишет, что здесь «община – это основа основ управления обществом. Она является тем центром, где сосредоточены как все интересы, так и все чувства людей… Несмотря на то, что общины и графства устроены не везде одинаково, можно утверждать, что повсюду в основе их организации лежит одна и та же идея: каждый человек есть лучший судья тому, что касается лишь его самого, и поэтому он лучше, чем кто-либо другой, способен позаботиться об удовлетворении своих потребностей. Следовательно, в обязанности и общины, и графства входит обеспечение своих собственных интересов».
Прежде всего это относится к обеспечению общественными благами. Правда, система коммунального обложения сложна и запутана. Налоги разных уровней устанавливаются и взимаются без учета и независимо друг от друга, поскольку они оплачивают разные блага. Значит они, налоги, не сливаются в один котел, а по отдельности идут в бюджеты разных уровней: поселков, городов, графств, штатов. Это помимо федеральных. В ХХ веке такое устройство показалось бюрократии анархичным и беспорядочным, а потому чуть ли не полвека систему, исторически сложившуюся снизу, начали реформировать сверху. Намерения реформаторов, как водится, были самые благие. Тем более что они были абсолютно уверены в своей правоте да к тому же заранее избавлены от ответственности за все дрова, которые могут наломать. И вот с 1910-го по 1950-е годы, к примеру, число школьных округов со 120 тыс. сократили до 15 тыс., а полицейских округов намеревались уменьшить с 40 тыс. до 500. Правда, последняя операция не удалась, но об этом чуть ниже.
Нам, россиянам, идея американских реформаторов знакома: они пытались выстроить моноцентризм или вертикаль власти, которую мы денно и нощно чувствуем на себе. Главная идея такой схемы в том, что все общественные блага однородны, а все территории и люди, там живущие, одним миром мазаны. То есть потребности и ситуации одни и те же. В этом случае все сигналы и информация идут в одну сторону: от избирателей – к выборным администраторам, дальше – к руководству госучреждений, а от них – к исполнителям… Само собой разумеется, что истории с испорченным телефоном в этом случае быть не может: информацию все звенья имеют полную и объективную, а чиновники строго блюдут все законы, правила и уставы. Но этакая благость живет только в головах реформаторов, весьма далеких от жизни.
Так вот, реформа полиции, а потом и остальных служб не поддалась замыслам реформаторов потому, что в 60-х годах американские экономисты и социологи супруги Остромы провели фундаментальные исследования, за что один их них получил Нобелевскую премию. Они доказали, что реформаторы гнут вообще не в ту сторону. Что общественные блага неоднородны. Что люди не одинаковы в своих предпочтениях и – о, ужас! – редко способны выразить их посредством выборов. Что информация, располагаемая главами администраций, всегда неполна и неточна, а контроль бюрократов неэффективен. Что участие граждан в предоставлении общественных благ принципиально, а их пассивность часто оборачивается заметным снижением качества этих услуг. Экономию на масштабе – а это было главным аргументом борцов за вертикаль – показала только централизация капиталоемких служб, таких, как лаборатории криминалистики. А вот деятельность полиции по «ужасному» принципу пересекающихся юрисдикций, да еще и в небольших территориальных единицах, оказалась значительно эффективнее, чем в укрупненных округах. Например, если банда или серийный убийца орудуют в разных городах штата или страны, то в помощь местной полиции могут привлекаться агенты ФБР. Однако с профилактикой возможных или расследованием преступлений «уличного» или «домашнего» масштаба лучше всего справится небольшой полицейский участок, где знают лично многих жителей – с хорошей или не очень хорошей стороны. Это что-то вроде российского участкового.
Словом, Остромы показали: моноцентризм – ошибка не только научная, но и политическая. Он в принципе враждебен идеям самоорганизации и институционального разнообразия. Фактически моноцентризм направлен на их уничтожение и подавление инициативы граждан, их социальной активности. А вот полицентризм, то есть фрагментация власти, пересекающиеся юрисдикции и дублирование функций – не пороки, а системное свойство естественных социальных порядков. По той простой причине, писал Токвиль, что «на мой взгляд, основная цель хорошего правительства состоит в том, чтобы добиться благосостояния народа, а вовсе не в том, чтобы установить некий порядок среди нищих людей».
Но это – слова, хоть и привлекательные. А как работает полицентризм? Очень просто. Община выбирает, то ли самой производить и распределять некие общественные блага, то ли заключить контракт с кем-то из альтернативных партнеров. Ещё можно приватизировать конкретную службу и предоставить дело рыночной конкуренции. Не исключается и такой вариант: адресовать задачу властям следующего уровня или из всех возможностей выбрать самую подходящую. Критерии одни: эффективность производства услуги, равномерность и доступность её распределения по всей территории. В итоге граждане и общины получают все общественные блага там, где живут, а не голосуют ногами, переселяясь в те места, где эти блага получают без мучений и унижений. Для сравнения напомню, что наше правительство обсуждает идею переселять людей из ветхого и аварийного жилья в те регионы, где им могут предоставить нормальные квартиры.
Зачем я рассказываю о том, как в США работает самоуправление? Ведь понятно, что история России состоялась и другой она не будет. Стало быть, и социальный багаж у народов разный. Президент Путин, беседуя в январе 2016 г. с немецкими журналистами, говорил: «В основе американского самосознания лежит индивидуалистическая идея, в основе российского – коллективистская. .. в представлении русского человека … это что-то такое за горизонт уходящее, что-то такое душевное, что-то такое связанное с… Богом».
Однако из сказанного выше видно, что территориями в США управляют как раз общины, и индивидуализм – это сфера бизнеса, как, впрочем, и в России. А наш коллективизм, если заглянуть в исторические труды классика Василия Ключевского, в силу географических и природных условий, «при недостатке взаимного доверия в обществе» со времен Древней Руси «искал средства удовлетворения под домашним кровом, цепляясь за остатки кровного родства». Другими словами, общинность наша не выходила за границы земельного надела семьи.
И, наконец, есть у русских поговорка: на Бога надейся, а сам не плошай. Тем более не стоит по стародавней привычке молиться государству. Лучше следовать совету Токвиля своей родине, Франции: не копировать рабски институты и детали законов, чем, кстати, грешат сегодня и в России, а просто, набираясь ума, понять, что нам подходит, и уж если занимать, то сами принципы.
Игорь ОГНЕВ
Евгений КРАН /рис./
