Как бюрократия делает бизнес на бизнесе
В последней декаде апреля премьер Дмитрий Медведев написал президенту Владимиру Путину, что существующая система госуправления «во многом сохраняет советские черты, опирается на старые методы контроля и мотивации и работает по инерции».
Указав, что между органами власти нет взаимодействия и это препятствует решению сложных и комплексных задач, премьер предложил создать комиссию по реформированию госуправления, которую возглавит президент, а глава правительства станет его заместителем. Туда войдут министры, депутаты, сенаторы и эксперты. Президент согласился.
О деталях сведения пока скудные. Комиссия будет определять ключевые показатели эффективности – «KPI» – для каждого министерства, чтобы министры несли персональную ответственность за их достижение. Эта же комиссия будет координировать разработку стратегических параметров развития страны, утверждать KP и развивать информационные технологии. Ну, а по сути смысл сводится к многоэтажному контролю министерств.
Позже я вернусь к этому сюжету, а пока скажу, что инициатива премьера лежит в русле последних заявлений президента. Еще в конце 2015 г. глава государства поручил правительству разработать законопроект о госконтроле и надзоре, который должен обеспечить введение риск-ориентированного подхода ведомств и органов. Заумный термин означает, что внимание контролеров к предприятию должно зависеть от его потенциальных рисков жизни и здоровью людей, окружающей среде, безопасности. Пока в контроле – полная вакханалия. У каждого из 200 с лишним видов органов – свой план проверок, общее число которых, по данным «Открытого правительства», зашкаливает за два миллиона в год! Однако официальные цифры, по словам Анастасии Алехнович, руководителя Центра общественных процедур «Новая индустриализация» при бизнес-омбудсмене РФ, в разы меньше данных этих экспертов. Лишь в 15% случаев проверки соотносятся с теми самыми возможными рисками. Но поскольку штрафы частично идут на премирование и оснащение самих контор, то они прямо заинтересованы в обильных уловах. Например, Роспотребнадзор Москвы недавно с гордостью вещал, что на штрафах почти добился самоокупаемости. Потери экономики от этих контрольных залпов вполне сопоставимы с кризисом, а может, и ощутимее: по разным оценкам, от 1,5 до 7,5% ВВП. В любом случае, это триллионы рублей, убивающие экономику не чище, нежели кризис!
Контроль и надзор со всеми разрешительными процедурами, экспертизами и лицензированием – самая затратная часть издержек взаимодействия бизнеса с государством, утверждают эксперты ВШЭ. Непосредственно в надзоре занято до 30% всех федеральных гражданских служащих, а с учетом выдачи разрешений и согласований – и вовсе до 80–90%.
Если учесть, что доля государства в активах подпирает под 80%, то нетрудно догадаться: контролеры пасутся в основном по частным компаниям. И не столько по крупным, сколько по средним и малым. Рекордсмены проверок – ФНС (49,4%), Роспотребнадзор (44,7%), МЧС (38%). За тройкой призеров следуют Ростехнадзор (22,6%), МВД (17,4%), Россельхознадзор (10,6%), Ространснадзор (7,5%) и другие.
Наказания ужесточились за последние три года, считают 60% предпринимателей, в большинстве случаев (56,9%) это были административные штрафы, отделались предупреждениями лишь 29,5%. При этом 65,8% предпринимателей признались, что знают о случаях, «когда представители власти используют свое служебное положение для создания особо благоприятных условий отдельным фирмам». В переводе с эзопова языка – это коррупция.
Однако самый смертельный номер – зацикленность контролеров на исполнении плана выявления недостатков. «Если проверяющий их не обнаружит, – говорит председатель коллегии адвокатов «Старинский, Корчаго и партнеры» Евгений Корчаго, – он рискует как минимум получить нагоняй от начальства, а то и остаться без должности. С другой стороны, нередко контролеры за взятку закрывают глаза на крупные нарушения, ограничиваясь, в угоду статистике, фиксацией мелких. И ни один инспектор не хочет выписывать предписание об устранении нарушений, поскольку опасается обвинений в коррупции. Ему проще выписать штраф «по минималочке» в 100 тысяч».
И вот под Новый год президент поручил свести все инициативы по риск-ориентированному контролю в одну «дорожную карту», утвердить до 1 апреля и внести в Госдуму соответствующий законопроект. Можно бы только радоваться: мировой опыт показывает, что управление рисками снижает проверки как минимум на треть, а то и в десятки раз. Более того, организации с низкими рисками можно полностью освободить от плановых визитов. Однако эксперты опасаются, что новации обернутся бизнесу новыми репрессиями. По оценке Алехнович, в законопроект о госконтроле просто один к одному перенесли нынешнюю картину: «Туда завели все существующие проверки и надзорные органы, смешали очень жестких контролеров, как ФАС, с налоговой инспекцией с четким администрированием. И в целом ситуация ухудшается, поскольку ты будешь виноват в любом случае». Авторы закона не провели тщательный аудит всех проверок, не сопоставили с международной практикой. «Мы конкурируем с другими экономиками. И если переплачиваем, то проигрываем, – говорит Алехнович. – Комбикорм, например, легче купить и завезти в Россию, чем производить здесь, когда над каждой партией будет сидеть Россельхознадзор и что-то там исследовать. А импортный вообще не контролируют. Как в этих условиях стимулировать собственное производство?».
Далее, предлагается снизить штрафы для малых и средних предприятий, ввести обязательность предупреждения, прежде чем сразу наказывать, что, кстати, поручал сделать президент в январе по итогам встречи с предпринимателями на форуме «Опоры России». Но у чиновников остался главный показатель – количество выявленных нарушений за один выход на охоту.
Параллельно готовится второй и более фундаментальный закон – новый Кодекс административных правонарушений (КоАП) – он проходит экспертизу в комитетах Госдумы. Однако, как обычно, правая рука обобщенного чиновничества не ведает, что творит левая: оба законопроекта писали автономно, не стыкуя тексты. Хотя именно кодекс регламентирует, как наказывать за выявленные контролерами нарушения. Причем новый КоАП суров: штрафы растут на порядок, до 40 млн за нарушения по штрих-кодам, например. Алехнович назвала проект КоАПа катастрофой: «Допустим, видеосъемку и аудиозапись на проверках можно будет вести только с разрешения контролера. А мало ли, оштрафовал вас недобросовестно инспектор, как это доказать?» КоАП увеличивает сроки давности преследования по административным делам с 2 до 6 месяцев, контролеру дано право трактовать «гипотетический ущерб».
Словом, есть все основания предсказать, что эти два мудрых закона не обуздают, а подхлестнут стихию тотального контроля. Вот лишнее подтверждение. Президент Путин прислушался к жалобам и с этого года ввел трехлетний мораторий на плановые проверки малого бизнеса. Однако, по данным Генпрокуратуры, в 2015 г. две трети всех проверок бизнеса были внеплановые. Достаточно жалобы анонима, например, подписанной «Гельмут Коль» – и жди визитеров! «Там, где мы их (проверки) сокращаем по планам, они тут же вырастают вне плана», – говорил недавно замглавы Минэкономики Олег Фомичев.
Когда в такой огромной стране, как Россия, блокированы рыночные механизмы, тем более – конкуренция, бюрократия размножается почкованием по своим внутренним законам. Казалось бы, президент страны дал четкое указание, какими должны быть эти два закона, чтобы снизить давление на бизнес. Увы, получается ровно наоборот. И не имеет значения, что проект КоАПа писала группа видных думцев во главе с Владимиром Плигиным, председателем профильного комитета по законодательству, а второй курировало Минэкономики. Результат один и тот же! Причина вовсе не в самой бюрократии, которая будет вечно. Беда – в безбрежном расширении сфер её владычества. И в какой-то момент это броуновское движение становится неподвластным создателю системы управления, будь то пирамида или вертикаль, потому что администрирование не имеет ценности на рынке. Главная задача бюрократа – следование правилам и инструкциям, а прогресс – это то, чего эти правила предвидеть не могли.
Но власть, как ни странно, пытается обуздать бюрократическую стихию, встраивая в вертикаль новые контрольные блоки, которые на тесной поляне отвоевывают для собственного прокорма куски у загибающегося от кризиса бизнеса. Это и есть контрольный выстрел в висок экономики. Любопытные факты приводят эксперты. В 2010–2014 годах число поручений главы государства правительству выросло на 33–37%, однако лишь менее 60% из них правительство исполнило качественно. Для сравнения: на 1000 ежегодных поручений российского президента приходится лишь 32 распоряжения американского. Другими словами, Кабмин работает не по своей программе, утвержденной парламентом, как это и принято в мире, а по поручениям президента.
Ну, а теперь самое время вернуться к началу – к посланию премьера Медведева. Он пишет, что комиссия, кроме фиксации достижения министрами ключевых показателей, будет определять и стратегию. Другими словами, появится новая бюрократическая контрольная надстройка, венчающая вертикаль исполнительной власти. Наивно думать, что система управления упростится. Возникают недоумения и по части стратегии. Разве она не прописана в «Стратегии-2020»? Если была – почему документ забросили? Если не было – зачем в его сочинение вбухали почти 500 млн, а теперь не меньше потратят на «Стратегию-2030»? И как на этом фоне понимать заявление главы Минэка Алексея Улюкаева на прошлой неделе: «Важно определиться с направлениями, с идеологией развития… Нам нужны не простые решения, нужна сложная и умная экономическая политика». На минуточку, говорится такое на третьем году кризиса!.. Выходит, правительство признает своё бессилие и перекладывает эту функцию на будущую комиссию?
Вообще-то, в мире оценка работы правительства – дело не самой исполнительной власти, как предлагает премьер, и не какой-то контрольной комиссии, следов которой, кстати, нет в Конституции РФ, а функция парламента. Норма действует и в России, правда, теоретически. «Но при избыточном контроле государства над бизнесом парламенты не могут быть ничем иным, как собранием людей, всегда голосующих «за», – пишет выдающийся экономист Людвиг фон Мизес. Но это – уже другая история.
Игорь ОГНЕВ
Евгений КРАН /рис./
