Недавно Минэкономразвития (МЭР) официально огорошило страну фактами, о существовании которых предприниматели говорили давно, а россияне вряд ли подозревали. Оказывается, за последнее десятилетие принято свыше 180 000 нормативно-правовых актов. То есть каждый божий день, включая праздники и выходные, разные органы правительства выпекали примерно по 50 документов. В итоге, рассказал Андрей Яковлев, директор Института анализа предприятий и рынков Высшей школы экономики (ВШЭ), возникла система избыточного госрегулирования.
Окруженные частоколом предписаний, менеджеры и предприниматели, как бы они не осторожничали, практически на каждом шагу что-нибудь да нарушают. Ну а надзорные органы денно и нощно бдят за тем, чтобы все без исключения чиновничьи сочинения исполнялись. Однако многие из них противоречат друг другу, тем самым включая дополнительные тормоза и без того останавливающейся экономической машины страны. Словом, похоже на то, что, зайдясь в управленческом раже, бюрократическая сороконожка потеряла ориентацию в реальном пространстве, и её двадцатая нога понятия не имеет о том, чего желает нога десятая. Мало того, в результате предприниматели и простые граждане теряют триллионы!
Только за последние месяцы чиновники сочинили требования, исполнение которых, по оценке МЭР, лишит предприятия сотен миллиардов. Например, Минтранс внес поправки в Закон «О безопасности дорожного движения». Теперь каждый перевозчик, в том числе индивидуальный, обязан обзавестись аттестованным специалистом по безопасности, выделить отдельные помещения для стоянки, техобслуживания и ремонта. Всё это влетит более чем в 53 млрд руб. Отличилось и МВД. Ведомство почему-то обязало именно бизнес оборудовать места массового пребывания людей на улицах. А это тянет более чем на 700 млрд. Наконец, Минфин предлагает снизить порог беспошлинных почтовых отправлений, на что понадобятся дополнительные бюджетные деньги и снизится поступление налогов. А кроме того, примерно в 12 раз увеличивается нагрузка на таможню и «Почту России», что заставит их содержать дополнительных сотрудников.
Сочиняя новые законы и инструкции, чиновники пишут, что это не повлечет нагрузки на бизнес. Как видите, оценки МЭР поражают прямо противоположными результатами. По словам Вадима Жигулина, директора департамента оценки регулирующего воздействия (ОРВ) МЭР, за 4 года существования подразделение забраковало около трети чиновничьих «новаций», чем сэкономило бизнесу до 3 трлн руб. Впрочем, цифры условны, поскольку оценки ущерба только одного проекта Минтранса колеблются от 50 млрд до 4 трлн руб. К тому же фильтр ОРВ минуют законопроекты и поправки к ним. А там, где законы расходятся с жизнью, начинается зона теневой экономики.
Бюрократия во всех странах ориентируется не на конечного потребителя, а на самоподдержание и начальника. В цивилизованных странах безумную деятельность бюрократов бизнес и граждане ограничивают, влияя на политиков. Но поскольку в России существует монополия одной партии, то бюрократы получили безграничные возможности показать, на что способны. Напомню, что они тихой сапой блистательно провалили административную реформу, затеянную в начале двухтысячных.
Аналитики говорят, что в любом госаппарате существуют три условных типа чиновников: добросовестные, коррумпированные и пассивное большинство. Для первого типа самый сильный стимул – продвижение по службе, для второго – монетизация своей должности. А пассивное большинство готово быть простыми исполнителями в обмен на социальные гарантии. Так вот, эффективность всего госаппарата критически зависит от доли первой группы и эффективности стимулов. А главный из них – карьера – зависит не от усилий добросовестных чиновников. Как показало исследование ВШЭ, на распределение финансовых трансфертов из центра в регионы решающую роль играет процент голосов, отданных на выборах за «Единую Россию». «Если у китайских функционеров экономический рост – один из главных критериев оценки их деятельности, – говорит Яковлев из ВЭШ, – то у нас система ориентирует чиновников на обеспечение стабильности». В итоге имеем то, что имеем: инициативные чиновники пополняют когорту молчаливых исполнителей регламентов и откармливают бюрократическую сороконожку.
Может показаться парадоксальным, однако издержки избыточного госрегулирования смягчает… коррупция! Это показало исследование деловой среды (BEEPS) в 37 российских регионах, проведенное в 2011-2012 гг. Европейским банком реконструкции и развития, Всемирным банком и одним российским финансово-экономическим центром. Выяснилось, что большинство предпринимателей рассматривают коррупцию не как угрозу, а как способ обойти проблему. Но это палка о двух концах: компенсируя низкое качество госуправления здесь и сейчас, коррупция снижает его еще сильнее.
Так что же, не стоит бороться с коррупцией? Вовсе не так, говорят исследователи! Бороться необходимо, вот только как? Обнаружив, что и после кризиса 2008-2009 годов воровать стали не меньше, прибегли к привычным административным методам: расширили полномочия контрольных органов, снизили административные барьеры для бизнеса через дорожные карты. Да, число уголовных дел против чиновников выросло. Но при этом не исчезла система избыточного и противоречивого регулирования, которая гарантирует нарушение какой-либо инструкции. Стало быть, любая инициатива наказуема, риски растут, а значит, должна увеличиваться их компенсация. Вот исследование BEEPS и обнаружило, что активные коррупционеры либо повышают размер взятки, либо пополняют ряды безынициативных. Так, если в 2008 г. каждое пятое действие с госорганами завершалось взяткой, а в 2011 г. – каждое 12-е, то доля взяток в годовом обороте завязанных на коррупции компаний выросла в 1,6 раза.
Вот выводы аналитиков другой компании – Public.ru. Средний размер взятки в России, пишут они, с 2008-го по 2013 год увеличился более чем в 16 раз: с 9 до 145 тыс. руб. В минувшем году насчитали около 38 600 коррупционных преступлений, ущерб от которых государственной казне составил более чем 21 млрд руб. Аналитики подчеркнули, что за прошедшие 6 лет суммарная стоимость взяток стабильно растёт, несмотря на принятый в 2008 году Закон «О борьбе с коррупцией». И если обыватель считает, будто его это явление обходит стороной, – он ошибается: исследования показывают, что коррупционная нагрузка на продукты составляет 30%.
Вроде бы и суды не попустительствуют: за первое полугодие 2014 года в полтора раза чаще коррупционерам выносят обвинительные приговоры. По сравнению с первым полугодием 2013 года на 44 % увеличилось число осужденных за получение и дачу взяток. Всё выглядит красиво, но ведь штрафы практически не выплачиваются. Весной прошлого года об этом заявил руководитель Администрации президента Сергей Иванов: «за первую половину 2013-го судами были вынесены штрафы в общей сложности на 20 млрд руб., но возмещено из них только 20 млн, то есть 1 %». Позже неэффективность такого наказания признал и президент Путин. По его словам, большинство взяточников «приговорено к штрафам, которые преступники не платят, находят всевозможные нормативные лазейки».
Аналитики говорят, что хотя попытка ввести в России финансовую ответственность за коррупционные преступления явно провалилась, власти не решаются на очевидные законодательные изменения. Это может быть связано с тем, что большую часть осуждаемых по-прежнему составляют чиновники всех уровней, и государство не заинтересовано в том, чтобы их пересажать.
Теперь вроде бы решили вместо штрафов вернуть реальные тюремные сроки. Однако мировая практика показывает, что только жестокость наказания не помогает. В Китае коррупционерам выносят смертные приговоры, но масштабы явления растут. Общие потери составляют 3-4 % ВВП страны, считают в китайском Центре Карнеги, приблизительно столько же тратится на образование. В 2012 г. из КНР незаконно выведено около $1 трлн – на $600 млрд больше, чем в 2011 г., а в 2013 г. цифра увеличилась до $1,5 трлн. И значительная часть – деньги коррупционеров.
Куда успешнее действует неотвратимость наказания вместе с методами, эффективно стимулирующими чиновников. Например, деятельность налоговой службы России оценивают не по объему штрафов и проверок, а по собранным налогам. Поэтому есть стимул учитывать интересы налогоплательщиков. В результате опросы предприятий показали улучшение фискального администрирования даже в кризис. Однако, увы, этот пример – едва ли не единственный. Методы, избранные для борьбы с коррупцией, по словам Яковлева из ВЭШ, бьют не только по ней, но и замораживают любую активность. «Чиновникам лучше ничего не делать и на любое обращение отвечать отказом», – посетовал в интервью исследователям анонимный федеральный чиновник. По сути, в России возник эффект итальянской забастовки: когда железнодорожники в начале ХХ в. начали соблюдать все действующие правила и инструкции, движение поездов полностью остановилось. По мнению экспертов, то же самое происходит и с нашей экономикой. «Никаких реформ не то что не получится – их бессмысленно проводить, пока не изменена система госуправления», – это мнение бывшего высокопоставленного чиновника. «С дорожными картами мы становимся заложниками процесса. Мы измеряем результат вещами, которые не так важны для бизнеса, и закрываем глаза на серьезные проблемы. Оправдываем себя, а в итоге убиваем предпринимательскую инициативу», – сказал «Ведомостям» бывший замминистра экономики Сергей Беляков.
Вот и получается, что едва ли не самой эффективной «смазкой» нашей экономической машины стала коррупция, но россияне платят за это с каждой покупки…
