Реформы системы государственного управления наверняка продолжатся в 2013 году
Прошедший год запомнился значительным переформатированием главных государственных учреждений. Значительными были не только кадровые, но и структурные перемены. На них не хватило и целого года, поэтому реформы системы государственного управления, которые нельзя считать закончившимися, наверняка продолжатся и в наступившем году.
Администрация президента
В начале июня 2012 года Сергей Иванов сообщил, что формирование администрации президента (АП) в целом завершено.
Численность сотрудников возросла почти на 200 человек и составила 3100 человек. Из 22 управлений самым большим – 15 департаментов и 146 сотрудников – оказалось управление по внутренней политике, а самым компактным – управление по обеспечению деятельности Госсовета (23 человека).
В том, что управление по внутренней политике стало самым многочисленным подразделением АП, нет ничего удивительного, поясняет «Коммерсант».
27 декабря 2011 года в правительство ушел отвечавший за внутреннюю политику Владислав Сурков. Его сменил глава аппарата Белого дома Вячеслав Володин, который руководил президентской кампанией Владимира Путина. Володинская часть администрации работала фактически в режиме предвыборного штаба весь год, с одинаковым усердием обеспечивая и некоторую либерализацию начала года, и жесткий стиль избирательной кампании, который нашел продолжение после объявления итогов выборов. Политическая реформа, заявленная Дмитрием Медведевым в конце 2011 года, была продолжена, но без особого энтузиазма. К концу года Вячеслав Володин почти полностью обновил состав управления внутренней политики, избавившись от кадров Владислава Суркова.
Впрочем, события происходили не только в «володинской» части АП. 22 мая, после формирования кабинета министров, стало известно о беспрецедентном десанте экс-министров и высокопоставленных чиновников в АП. Вслед за Владимиром Путиным в Кремль из Белого дома перебрались его пресс-секретарь Дмитрий Песков и глава аппарата правительства Антон Вайно (оба в ранге заместителей главы АП). Пять бывших министров стали помощниками президента, в том числе экс-глава Минздравсоцразвития Татьяна Голикова, бывший министр экономического развития Эльвира Набиуллина и экс-министр образования Андрей Фурсенко. Министр транспорта Игорь Левитин стал советником президента. Экс-глава МВД Рашид Нургалиев – заместителем секретаря Совета безопасности (глава СБ Николай Патрушев переутвержден на своем посту).
Бывшие министры не просто переехали из правительственного в президентский офис, но и стали кураторами специально созданных в АП структур: профильных управлений, сфера интереса которых почти всегда совпадала с бывшими ведомствами путинских министров. Появились даже опасения относительно того, что новые управления станут прообразом отраслевых отделов ЦК КПСС, присматривавших за правительством.
Правда, эти опасения оказались преувеличенными. «Проводить аналогии с ЦК КПСС несколько преждевременно, – считает директор центра технологий госуправления Российской академии народного хозяйства и госслужбы Владимир Южаков. – Перемещение министров – детали, у нас Конституцией задано, что власть президентская и правительство президентское. В этом смысле глава государства может делегировать своей администрации любые полномочия в отношении своего же правительства».
«Влияние АП снижается – это уже не безусловная власть, как раньше. Теперь АП выступает, скорее, в роли координатора политического процесса, причем многие её пожелания не выполняются», – считает социолог Ольга Крыштановская.
На самом деле формирование АП продолжается до сих пор. В ноябре создано новое управление по общественным проектам – его возглавил Павел Зенькович. Близкие к Кремлю источники утверждают, что это не последняя перемена, в 2013 году в составе АП появятся новые структуры.
Кабинет министров
На первый взгляд, структура кабинета после премьерства Владимира Путина подверглась лишь косметической переделке. Совсем новым ведомством в правительстве оказалось лишь Минвостокразвития – по итогам 2012 года ничего конкретного о его деятельности неизвестно. Исключение составляли новости о длительном споре за полномочия с другими ведомствами и споры о получении контроля над госпрограммой «Социально-экономическое развитие Дальнего Востока и Байкальского региона» до 2020 года.
Остальные переделки в правительстве свелись к разделу Минздравсоцразвития, преобразованию его в Минздрав и Минтруд и завершению начатого еще при Владимире Путине процесса переподчинения агентств от Белого дома министерствам.
Минимализм реформы исполнительной власти Дмитрий Медведев объяснял нежеланием тратить время на организационные проволочки, поскольку всю вторую половину 2012 года правительству пришлось выполнять либо планы, подготовленные правительством Владимира Путина, либо корректировать свою работу в соответствии с указами президента.
Видимо, поэтому вокруг Белого дома и заговорили об изменении центра влияния исполнительной власти в пользу президентской администрации (чтобы оставаться в курсе повестки обсуждаемых вопросов, бывшим министрам, а теперь помощникам президента, пришлось быть на виду: посещать все мероприятия, организуемые Белым домом).
Противостояние правительства и администрации осложнялось традиционной борьбой внутри самих ведомств за административный ресурс. Центром правительственного кризиса оказался Минрегион. Сначала не поладили экс-министр Олег Говорун и глава Госстроя Владимир Коган. Олег Говорун ушел в отставку. Назначенный вместо него министром Игорь Слюняев, экс-губернатор Костромской области, также не смог поделить обязанности с Владимиром Коганом. На этот раз в декабре уже была принята отставка Когана, а вся ответственность за будущие провалы в ЖКХ и строительстве спецобъектов переложена на Минрегион.
Первое серьезное испытание цельности «команды единомышленников» Дмитрия Медведева назначено на весну 2013 года – им станет начало подготовки в марте первого программного бюджета на 2014 год. Пока внутренние разногласия ведомств фиксируются в двухвариантных госпрограммах: «бюджетных» и «оптимистических», борьба за деньги в бюджете 2014 года окажется трудным испытанием.
Дума
В Думе шестого созыва впервые за восемь лет «Единая Россия» не имела конституционного большинства. Успех оппозиции в декабре 2011 года вынудил единороссов идти навстречу оппонентам: специально под коммуниста Ивана Мельникова был создан дополнительный пост первого вице-спикера Госдумы, руководство половины комитетов перешло к представителям оппозиции.
В мае для убедительного утверждения премьером Дмитрия Медведева президенту показалось недостаточно простого большинства голосов «Единой России». Тогда к голосованию привлекли в полном составе фракцию ЛДПР и шесть депутатов-справороссов.
Ситуативных союзников в лице как отдельных фракций, так и Думы в целом единороссы находили и потом: когда понадобилось включить в закон о некоммерческих организациях понятия «политическая деятельность» и «иностранные агенты», вернуть в Уголовный кодекс статью о клевете (за ее отмену депутаты дружно голосовали при президенте Медведеве), расширить понятие государственной измены. Инициативы с задачей ограничить и ужесточить исходили от представителей всех фракций (например, при создании реестра запрещенных сайтов; единодушно депутаты готовили ответ на американский «акт Магнитского»).
Оппозиция трижды за 2012 год отказалась блокировать изменение конституционных законов (все три раза законопроекты вносил президент). Совместно остановить инициативу единороссов три фракции пытались только один раз – когда в конце весны началось ужесточение закона о митингах.
В ноябре лидером думской фракции «Единой России» был выбран Владимир Васильев, под руководством которого думская комиссия по проверке деклараций депутатов приняла решение о лишении мандата Геннадия Гудкова. Тогда же беспартийный спикер Сергей Нарышкин официально объявил о вступлении в «Единую Россию».
Партия власти
Лозунг «вы нас не представляете», который в начале года описывал отношение граждан к существующим семи партиям, к концу года стал не менее актуальным, продолжает тему «Власть».
«Единая Россия», набравшая на прошедших думских выборах рекордно низкие 49 процентов голосов, летом была на грани серьезной перестройки. Многочисленные источники в партии и вне ее не исключали ребрендинг или даже создание новой структуры.
В мае председателем партии стал премьер Дмитрий Медведев, который по этому случаю даже обзавелся партбилетом. Рейтинги подросли, и ЕР осталась при своих флагах и своих депутатах. Но сама партия перестала быть безоговорочной опорой власти: теперь к избирателю надо искать новый подход.
Новый подход явил себя в облике «Общероссийского народного фронта», созданного перед выборами как надпартийная структура. Присоединившиеся к ОНФ активисты прошли совместные праймериз с единороссами и попали в Думу.
Дальнейшая судьба гремевшего полгода движения туманна: учредительный съезд и регистрацию «Фронта» как общественного движения планировали то весной, то осенью, то теперь уже следующей весной. Сейчас идет процесс формирования региональных оргкомитетов ОНФ, правда, пока их создано чуть больше четверти.
Стратегические планы «Фронта» – участие в региональных, а затем и в федеральных выборах. В ОНФ полагают, что формат участия в выборах — совместно с «Единой Россией» или в качестве самовыдвиженцев – будет определен позже (серьезной подмогой для «Фронта» стало положение о возвращении одномандатников: теперь на следующих выборах «фронтовики» могут не присоединяться к бренду ЕР и самостоятельно избираться в округах).